海闻:构建以规则为基础和以互利为原则的高水平对外开放新格局

“高水平开放”具有两个最重要的特点:一是认同和遵守国际通行的规则,坚持多边主义的全球化;二是通过开放中国市场,让国际合作的各方获得利益。

图/视觉中国

海闻丨北京大学汇丰商学院院长

党的十九届五中全会提出,实行高水平对外开放,开拓合作共赢新局面。2021年3月3日人民日报《8个热词前瞻2021年全国两会》一文将“高水平对外开放”列为热词之一。那么,什么是“高水平”?中国未来的高水平开放跟以前的开放有什么不同?中国的高水平开放将给消费者和企业带来什么样的机遇和挑战?政府又应该如何加快、加深改革以实现高水平的对外开放?

一、中国对外开放的不同阶段

由于国家所处的历史阶段不同,对外开放的目标不同,开放的程度和水平也是不同的。在十四五规划之前,中国的对外开放大致可以分为三个阶段。

第一阶段从1979年到1992年,开放的主要内容是放松外贸管制和开放外商投资,从计划经济时代“互通有无,调节余缺”为目标的国家外贸垄断,逐渐转变为以调动外贸部门经营积极性、鼓励企业努力“出口创汇”、促进中国经济建设为目标的对外贸易。同时,1979年召开的第五届全国人民代表大会第二次会议正式通过了《中华人民共和国中外合资经营企业法》,宣告了中国对外国直接投资的开放。此后,国务院又多次发布文件扩大地方政府自行审批外商投资的自主权,在税收方面给予了许多优惠和减免政策。外商直接投资逐渐从“允许”转变为“鼓励”。可以说,这一阶段对外开放刚刚开始,同时也是有限的。其主要措施是鼓励出口创汇,购置先进设备,引进资本和技术,目的是促进中国的工业化进程。

第二阶段从1993年到2001年,开放主要是围绕中国“复关”和加入世贸组织的目标进行的,特点是降低进口壁垒和鼓励外商投资。为此,1994年7月1日正式实施了《中华人民共和国对外贸易法》,实行了人民币汇率并轨,以及人民币经常项目下有条件的可兑换;取消了进出口指令性计划;降低了贸易壁垒,关税从近40%降为15%左右。国际贸易不仅仅鼓励出口,也开始扩大进口。从1994年开始,中国的外资政策做了进一步调整,吸引外商直接投资由区域性优惠政策导向变为市场导向,将基础设施、基础产业、高新技术产业、国有企业技术改造项目和中低档住宅项目等领域向外资开放。这一阶段对外开放的主要目标有两个:一个是为了加快入世,另一个是为了提高人民生活水平和改善产业结构。

第三阶段从2002年到2019年,对外开放的特点是在世贸组织的框架下,逐渐融入世界经济,成为全球产业链的重要组成部分。2001年12月11日,中国正式成为世界贸易组织的成员国。中国外贸体制也进入了一个以WTO规则为基础进行全面改革的新阶段。中国不仅将关税进一步降到了12%(目前加权平均关税只有3.5%),在外商投资政策方面的总趋势是更加开放、更加透明、更加稳定。根据入世承诺,中国不仅扩大了生产领域外商投资的范围,也开放了许多过去不允许外商投资的服务领域(如金融、通讯、零售等)。对于在中国投资的外国企业,政府开始实行国民待遇,取消对外商制定的不符合WTO的政策(如国产化要求、出口比例要求、技术转让要求等)。与此同时,中国企业开始走向国外,对外直接投资不断增加。这一阶段开放的范围和领域比较广阔,力度也比较大,一方面是入世的要求,另一方面中国企业也从入世中获得了更广阔的国际市场,中国消费者也通过扩大进口获得了更多的利益。

二、中国对外开放的新格局

从2020年开始,“十四五”规划启动和2035年远景目标的提出,意味着中国的对外开放进入一个历史的新阶段。两会通过的“十四五”规划和2035年远景目标建议提出,坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放,依托我国大市场优势,促进国际合作实现互利共赢,可以说从总体上诠释了“高水平对外开放”的含义。

具体来说,高水平的开放,首先意味着“更大范围、更宽领域、更深层次”的开放。不仅仅在“自贸区”开放,整个国家要开放;不仅仅制造业要开放,金融、法律、医疗等服务业也要开放;不仅仅在具体做法上开放,还要在制度和体制层面上通过改革来保证这些开放。总而言之,在中国未来的改革和发展中,开放要达到一个更高、更全面的水平。与以往主要为国内经济建设服务的目标不同,“高水平开放”具有两个最重要的特点:一是认同和遵守国际通行的规则,坚持多边主义的全球化;二是通过开放中国市场,让国际合作的各方获得利益。

中国为什么要这样做?主要原因也是两个。一个原因是中国的目标变了。如果说,十八大以前,中国的主要目标是追求自身的发展,努力打造小康社会,那么十八大以后,中央开始提出要“打造人类命运共同体”。2015年9月,习近平总书记在纽约联合国总部发表重要讲话指出:“当今世界,各国相互依存、休戚与共。我们要继承和弘扬联合国宪章的宗旨和原则,构建以合作共赢为核心的新型国际关系,打造人类命运共同体”。2018年3月11日,第十三届全国人民代表大会第一次会议更是把“推动构建人类命运共同体”写入了宪法。由此可见,中国的对外开放,不再只是为了中国自己,而是为了世界的共同发展和进步。

另一个原因是世界的环境变了。过去二十多年里,随着中国的快速崛起,西方国家的相对衰落,各国对中国的态度发生了很大的变化。中国改革开放初期,尤其是上个世纪八十年代,从抑制苏联的角度,美国为首的西方国家都对中国比较友好,也认为中国是发展中国家,愿意对中国开放市场和进行投资。九十年代虽然苏联解体,但中国仍在积极改革,经济等各方面实力也都很弱,西方世界并没有把中国当成重要的竞争对手。本世纪初尤其是911以后的十几年中,美国把主要精力用于反恐战争,西方各国也忙于处理金融危机和债务问题,而中国却一直保持较高速度增长,综合实力成为世界第二。在这样的情况下,以美国为首的西方各国不再将中国视为发展中国家,也不承认中国是市场经济,他们对中国的预期和要求都发生了变化,对中国的崛起感到不安,在与中国的经贸关系方面更注重本国的利益。

面对国际政治经济形势的变化,中国的选择也有两个:一是我行我素,不惜与世界各国经济脱钩;二是扩大开放,坚持改革,与世界各国合作共赢。毫无疑问,中国目前选择的是后者。正如习近平主席在国际国内场合多次重申,“开放带来进步,封闭必然落后”“中国的发展离不开世界,世界的繁荣也需要中国”“我们改革的脚步不会停滞,开放的大门只会越开越大”。

三、怎样实现“更大、更宽、更深”的高水平开放?

首先,仍然需要观念的转变。中国的改革开放虽然已经有40多年了,开放的旗帜一直在高举着,但人们对为什么要开放还存在许多疑虑。这种疑虑一部分来自于数千年的小农经济,总认为自力更生就能丰衣足食,自己能做的,尽量自己做,没有必要从外国进口。一部分来自于重商主义思想,认为只有出口产品或者到外国投资赚别人的钱,才是创造价值,开放市场进口产品或引进外资是给外国人赚钱和创造价值的机会。还有一部分疑虑来自于最近几年的国际形势。从特朗普当上总统开始,美国就不断地对中国进行打压,中国的许多行业出现了被发达国家“卡脖子”的情况,西方国家也以国家安全问题弃用中国的技术,在这种情况下,一些人自然对是否需要对外“更大、更宽、更深”地开放持怀疑态度。

我们要实现更高水平的开放,必须重视这些疑虑的存在并且加以引导。我们必须大力宣传改革开放的历史,从理论和实践宣传国际分工和贸易给经济增长和人民生活带来的好处。国际贸易不仅提升了出口产品的价值,创造了大量的就业机会,也通过开放进口让人民享受到自己无法生产或生产成本很高的商品和服务,从而大大提高了福利水平。面对西方政客的不友好态度,我们更需要在维护国家安全和尊严的前提下,进行有效的沟通和更大的开放来阻止任何让中国经济与世界“脱钩”的企图。总之,要实现“更大、更宽、更深”的高水平开放,首先必须坚定不移地相信开放的意义,坚持不懈地强调开放的理念。

其次,需要对国际规则的认同和遵守。随着国家的发展壮大,对外开放的行为和水平也要不断提升。跟任何国家的发展过程一样,中国的开放初期也出现过“野蛮生长”现象,不尊重知识产权、地方保护主义、不公平竞争等行为都有所存在。然而,在中国加入世贸组织之后,在中国经济和企业实力强大之后,任何不遵守国际通用规则的行为都将不被接受,都会影响到国家声誉,都会破坏对外开放。

对外开放中哪些国际规则是必须遵守和维护的?国际贸易和投资中必须遵守的是世贸组织的规则,即货物贸易协议、服务贸易协议和知识产权协议。这些协议反映了世贸组织“自由贸易”和“公平竞争”的基本原则,也是中国政府认同和签署的。“自由贸易”原则包括降低和逐渐消除关税和非关税壁垒,“公平竞争”原则包括最惠国待遇、国民待遇、反倾销、反补贴、保护知识产权等。这些原则不仅体现在贸易政策上,也体现在影响公平竞争的国内产业政策上。

尊重国际通用规则而不是谋求特殊待遇,应该是新阶段高水平对外开放的基础。尤其在中国企业具有竞争力的时候,国际上一定会时时刻刻用规则来检查中国企业的行为。就如参加奥运会一样,各国运动员都在同一个规则下参加比赛,任何违规取得的成绩都不会被其他竞争者认可。在运动员成绩很落后的时候,是否严格遵守规则别人并不会非常在乎,但对取得冠亚军成绩的运动员,任何一点违规行为都会被关注,都不能被接受。

国际贸易中也有发达国家企业不遵守规则的现象,但这不应是中国企业不遵守规则的理由。作为倡导构建人类命运共同体的大国,遵守规则是赢得尊重的基础,高水平对外开放意味着我们需要在大家认同的规则下比别人做得更好。

同时,必须强调平等合作对等互利。虽然我们都知道国际贸易和合作肯定是互利共赢的,但为什么贸易中还有很多纠纷呢?可见贸易或合作的双方不仅要有利,而且要基本对等。近几年的中美贸易战,表面上看是贸易不平衡,但美国强调的却是要对等,要关税的对等,市场准入的对等。跟规则一样,在一国经济弱小的时候,强国一般不会很在乎利益对等,但对于一个崛起的竞争对手,强国一般不会再保持高姿态,而要求对等和互利。

在前三个阶段的对外开放中,我们处在经济发展初期,比较关注自己在开放中获得的利益。作为一个崛起的负责任的大国,在高水平开放中,我们不仅要考虑自己的所得,还要考虑其他国家的利益,考虑对世界和平和人类发展的贡献,这也是大国在国际上的社会责任。因此,要想在国际经贸合作中赢得信誉和保持可持续,平等交往对等互利将是一个重要原则。

四、高水平对外开放的意义与挑战

在新的历史发展阶段,我们的对外开放也要从早期的粗放和有限转变为“更大、更宽、更深”以及更规范的高水平。但是,更高水平对外开放也对我们自己提出了更高、更严格的要求。那么我们为什么要这样做呢?高水平对外开放的意义何在?

首先,有利于提高人民生活水平。十九大报告指出,当前社会的主要矛盾是人民日益增长的对美好生活的需要同不平衡、不充分的发展之间的矛盾。经过40多年的改革发展,中国人民进入了追求生活质量的阶段。相对于人们的欲望而言,任何一国的资源都是稀缺的,没有一个国家能够生产出本国人民所需要的所有商品和服务。通过外商投资和商品服务进口,可以大大增加多样性,弥补本国的不足。一般来说,人均收入越高的国家,越需要扩大开放以满足人民对高质量生活的需求。所有的发达国家,基本上都是高度开放的国家。随着中国逐渐进入高收入国家,中国也需要高水平开放。

其次,有利于科技进步。当今世界,科技发展日新月异,很大程度上是靠各国企业和科学家们的刻苦钻研和交流合作。中国过去40多年的高速发展,很大程度得益于外商投资和教育科研领域的国际交流。高水平对外开放,强调对规则的遵守和对知识产权的保护,对于更广泛的国际科技合作和技术创新有积极的推动作用。我们不能因为某些政府对我们的“卡脖子”行为而否定开放对科技进步的作用,不能把不得已情况下的自力更生当成促进技术进步的最佳战略。

再次,有利于改善国际关系,促进世界和平与发展 。近年来,反全球化和民粹主义盛行,以美国为首的一些西方政客正在掀起反华浪潮,大有推动一轮新冷战之势。除了美国为了维护世界霸权以外,多数西方国家更希望中国能够认同和遵循国际通用规则,更大规模地开放中国市场,分享中国经济增长的红利。在反全球化的趋势中,中国逆势而行,推动以规则为基础和以互利为原则的高水平对外开放,必将吸引更多国家对华的投资和出口,有利于这些国家的经济增长,有利于缓解和改善中国的国际关系,有利于粉碎美国新冷战的企图,有利于世界的和平与发展。

当然,实行高水平对外开放并非是一件易事,尤其在目前逆全球化和民粹主义盛行的国际形势下,势必面临很多挑战。挑战之一是如何深化中国的经济体制改革。作为社会主义市场经济,中国拥有大量的国有企业,政府对经济有强大的规划和调控能力,为此,西方各国认为中国政府对国有企业有各种类型的支持,中外企业之间存在不公平竞争,中国不是自由竞争的市场经济。因此,如何解决国有企业“竞争中性”的问题,也许是能否真正实现“更大、更宽、更深”高水平对外开放的关键问题。

挑战之二是如何提升中国企业的全球竞争力。如果中国实行“更大、更宽、更深”的开放,意味着将减少甚至取消对中国企业的各种特殊保护政策。面对全球跨国企业在同一规则下的竞争,中国企业的研发能力、创新能力、产品质量、法律意识等是否已经做好准备?

挑战之三是如何处理好政治与经济的关系。在目前政治严重对立的情况下,如何继续坚持“更大、更宽、更深”的开放政策?如何让跨国企业做到“政治中立”,不受政治的影响坚持国际合作?这些问题不仅是对政府的挑战,也是对外开放中民众需要很好处理的问题。

总之,在中国经济发展的新阶段,面对百年未有之大变局,中央提出构建高水平对外开放新格局是一项有勇气的、有智慧的、高瞻远瞩的战略决策,意义重大,影响深远。但要真正落实这项措施,实现“更大、更宽、更深”的高水平开放,同样需要勇气和智慧,需要政府、企业以及全国人民的不懈努力。

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